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政策法规

自然资源 | 关于《自然资源统一确权登记办法(试行)》的思考和建议
发布时间:2019-03-04    点击次数:28    稿件来源:怀远县

 

开栏的话: 随着机构改革的纵深推进,各地的自然资源管理机构将陆续建立,并将在不动产统一登记的基础上开展自然资源统一确权登记,推进生态文明建设。为此,《中国不动产》杂志从本期开始,特地开辟“自然资源”栏目,重点刊载自然资源管理、确权登记、调查监测和所有者权益等方面的文章,以供读者交流参考。欢迎踊跃投稿。



为了全面落实国家生态文明体制改革中关于建立自然资源统一确权登记系统、推进自然资源统一确权登记法治化的战略要求,2016年12月20日,中央七部委联合发布《自然资源统一确权登记办法(试行)》(以下简称《试行办法》),用以指导试点地区有序开展工作。《试行办法》的出台,可以说是改变我国自然资源领域分散立法模式的第一步,也是对“山水林田湖草是一个生命共同体”发展理念的最好实践。

2018年7月,自然资源部完成了对全国12个省份,32个试点的评估验收,并开始着力研究《试行办法》的修订工作。笔者根据两年来对福建、青海、贵州、宁夏、广州、宁波等自然资源确权登记国家试点或部分地方试点的实地调研,对实践中《试行办法》的实施情况进行分析,总结提出了《试行办法》的修改建议,以供《办法》修订时参考和借鉴。

 

《试行办法》可继承完善部分

(一)总则。

关于立法依据与目的。第一章第1条明确了本办法的立法依据为 “《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《生态文明体制改革总体方案》”;立法目的为“规范自然资源统一确权登记,建立统一的确权登记系统,推进自然资源确权登记法治化,推动建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”。建议可以在保留继承的基础上,根据最新政策要求,进一步充实立法依据。

关于立法原则。第一章第2条明确了“资源公有、物权法定、统一确权登记”的原则。其中,资源公有是基于我国的公有制体系;物权法定是基于我国的物权法原则;统一确权登记则反映了我国在自然资源领域一改过去“九龙治水”的传统管理模式,建立统一登记制度的新局面。建议直接保留继承。

关于不动产登记衔接。不动产登记制度的建立和实施为自然资源确权登记奠定了良好的基础,以不动产登记为基础开展自然资源确权登记,可以说是经过成本效益分析后选择的最优路径。关于二者的衔接,《试行办法》在第4条、第7条、第8条、第25条中都做出了一些原则性的规定,例如不搞重复登记、登记数据互通共享等。建议可以在保留继承的基础上进一步明确二者的关联方法。

(二)自然资源登记簿。

关于记载事项。第9条规定了自然资源登记簿应当记载的事项包括:自然资源的坐落、面积、界址等自然状况;所有权主体、代表行使主体及内容等权属状况;用途管制、生态红线等限制和保护要求。规定条理清晰,建议在保留继承的基础上进一步细化登记簿的填写规范。

关于附图。第10条规定自然资源登记簿附图应当包括自然资源的范围界线、面积、权利主体名称,并展示范围内不同类型自然资源的边界、面积以及已经登记的不动产权利界线,建议在保留继承的基础上增加生态保护红线等限制情况。第11条规定附图“以土地利用现状调查(自然资源调查)、不动产权籍调查相关图件为基础,结合各类自然资源普查或调查成果,通过相应的实地调查工作绘制生成”。鉴于不同自然资源类型的普查或调查成果标准不一、内容各异,建议在保留继承的基础上,进一步明确哪些调查成果能够作为附图底图。

关于登记簿管理与保存。建议直接保留继承。

(三)自然资源登记一般程序。

关于登记类型。第12条规定了首次登记和变更登记两种类型,建议在继承的基础上进一步丰富登记类型,如增加更正登记、注销登记等。

关于首次登记。第13条阐述了首次登记的定义,即是指“在一定时间内对登记单元内全部国家所有的自然资源所有权进行的全面登记”。可以保留继承。后面一句“在不动产登记中已经登记的集体土地及自然资源的所有权不再重复登记”属于重复定义,建议删除。

第14条明确了首次登记程序的五个步骤,并进一步说明登记客体为自然资源国家所有权,建议步骤表述直接保留继承,登记客体可以在总则中予以明确。

第15条至18条分别阐述了通告、调查、审核、公告、登簿的组织形式、实施机关、技术路线、期限等具体内容,为试点工作开展提供了方法指引,可以说是《试行办法》中最核心的部分,建议在保留继承的基础上进一步细化内容,增强程序的可操作性。

(四)登记信息管理与应用。

关于信息平台。第25条规定了自然资源登记信息纳入不动产信息平台,实现二者信息的无缝衔接,建议直接保留继承。

关于信息公开。第26条是自然资源登记成果“公开为原则,不公开为例外”的规定,符合立法目的,建议直接保留继承。

关于信息共享。第27条规定了自然资源登记信息与资源管理、保护及财税等部门互通共享,建议直接保留继承。

 

《试行办法》的具体完善建议

(一)明确界定自然资源、登记单元等概念。

建议对自然资源的概念以及自然资源登记单元的概念进行明确界定。首先,对于自然资源,可以在参考《中国资源科学百科全书》《中国大百科全书》和联合国环境规划署(UNEP)等对自然资源定义的基础上,结合自然资源产权主体应当具有的一般特征进行修正。其次,对于登记单元,可以参考《自然生态空间用途管制办法(试行)》对于自然生态空间的概念定位,综合考量登记单元的自然属性和社会经济属性进行定义。

(二)科学划分自然资源类型。

建议在自然资源概念的表述之后增加一款或者单独增加一条,专门对自然资源类型进行规定。以土地利用现状分类作为自然资源分类的基础,适当考虑各部门的自然资源管理的特点和需求,最重要的是坚持“整体保护”的原则,坚决维护生态空间的功能完整性,将珍稀的野生动植物、海域等自然资源也纳入登记范围。

(三)明确各级登记机构和相关部门职权。

建议可以将第5条修改为:“省级以上人民政府负责统筹、规划本省区域内自然资源统一确权登记工作;市、县政府根据部署,负责具体组织本市(县)区域内自然资源统一确权登记工作。”同时,明确由林业、农业、水利、环保、渔业、海洋等自然资源管理部门配合登记机构开展确权登记工作,增强工作联动性和实效性。

(四)提升登记单元划分规则的操作性。

建议以自然资源主管部门现有数据为主,同时参照水利、林业等管理部门资料,以及规划部门的城乡规划资料、环保部门的生态红线资料等,根据不同的自然资源类型,有选择地套合城乡发展总体规划、生态文明建设规划、生态环境保护规划、防洪排涝专项规划成果、土地利用现状变更调查成果、集体土地所有权登记发证成果、林业基本图成果、数字正射影像图等多个规划和成果,综合考量,科学确定自然资源登记单元范围线。

(五)细化首次登记流程规定。

建议首先应在通告程序中明确通告的期限(可以参照公告不少于15个工作日)。其次,应当明确审查要点,包括但不限于:审核提交材料是否齐全、是否符合法定形式;审核各类自然资源的自然状况,如面积、类型、类别、数量、质量等是否完整记载;审核自然资源权属是否清晰,如是否有争议情况未处理等;审核是否记载必要的用途管制、生态保护红线、公共管制及特殊保护要求等限制情况。最后,对自然资源权属争议的调处机制至少应做出原则性规定,程序性规定可以单独制定办法或者在调查规范中予以明确。

(六)整合第四章内容,增强体系的合理性。

建议首先将本章题目更换为“自然资源登记单元”,放在“自然资源登记簿”之前,整合前文中提到的自然资源登记单元的概念、性质、划分规则等,对登记单元的相关问题进行统一规定。其次,将自然保护区、国家公园、湿地的概念进行明确界定,或者参引其他法律法规文件。最后,对此类包含多种自然资源类型的生态保护地作为独立登记单元的确权登记方法进行概述,即“以特定的自然生态空间为独立登记单元的,由登记机构会同相关资源管理部门制定工作方案,依据土地利用现状调查成果、自然资源调查成果和相关审批资料、管理数据划定登记单元界线,收集整理用途管制、生态保护红线、公共管制及特殊保护规定或政策性文件,开展登记单元内各类自然资源的调查”。

 

自然资源统一确权登记是自然资源产权制度构建中的基础性制度和生态文明体制改革总体布局的关键一环。试点过程中反映出来的许多具体问题所对应的可能只是《试行办法》的某一部分,但《试行办法》的修订完善,不仅是对现有框架和内容的补充、订正,更应当是在生态文明建设的背景下,对自然资源统一确权登记立法该如何构建的问题进行宏观考量。这是因为在大局观的指导下,“自然资源统一确权登记办法”应当突出其作为生态文明建设“四梁八柱”制度构建的基石作用。因此,《试行办法》的修订应当在总则的规定中明确相关概念,在结构的设置上化零为整,在内容的规定上增强操作性,并注意和相关立法对应衔接,才能使其真正发挥作用,有效指导实践。